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关于加强自侦检察权内部监督的思考

张碧波


　　检察机关作为国家法律监督机关，如何完善自侦检察权内部监督机制，确保自侦工作的公正、公平，是防止司法腐败的重要保障。但是，目前检察机关在自侦检察权的内部监督方面，还存在诸多缺陷和不足。为此，笔者结合自侦检察权内部监督的现状，就如何完善自侦工作内部制约机制，建立多层次、多环节的内部监督体系作一些肤浅的探讨。
　　一、自侦检察权内部监督的现状
　　当前，检察机关自侦检察内部监督存在问题主要体现在“四少”上：
　　（一）办案程序监督少。对于检察机关的自侦活动，刑法、刑事诉讼法无论在实体上还是在程序上都规定了比较严格的要求，以保障侦查活动依法进行。但是，在司法实践中，自侦部门执行实体法和程序法还不同程度地存在着一些有失公正的现象，如办案中违反程序、在讯问犯罪嫌疑人和询问有关证人时安全防范措施不到位、扣押款物手续不健全、管理不严格等问题。而我们检察机关内部分设的控告申诉、侦查监督、公诉、监所检察等部门对自侦活动的监督，并不象监督公安机关那样严格，一般都是比较注重对案件定性和事实的把关，对执行程序问题则很少严格监督。如侦查监督、公诉部门在受理审查决定逮捕、起诉的自侦案件时，只注重于审查犯罪嫌疑人是否构成犯罪、案件证据是否充分等，而对移送案卷的材料是否齐全，传唤、拘留期限是否严格执行，补充侦查手续是否办理，初查、立案、侦查活动程序是否合法等程序问题的审查并不严格甚至忽略了。
　　（二）办案同步监督少。在检察机关职务犯罪侦查部门的办案过程中实行同步监督，有利于尽早发现和及时制止滥用职权、贪赃枉法、徇私舞弊等违法违纪的情况。然而，对自侦检察权的内部监督，往往采取的是事后监督，如发现办案质量不高后组织进行执法检查，出现错案后追究案件承办人责任，纪检监察部门接到对案件承办人的投诉举报后进行调查核实，查处严重违法违纪等情况。事后监督虽然能够起到“惩一警百”的效果，但是不足以消除已经发生的违法违纪行为所造成的不良影响。相反，在工作实践中，对侦查活动过程的制约即同步监督相对薄弱，在线索初查、案件侦查以及结案移送等过程中，对于那些已经或正在发生的违法违纪行为缺乏有效的同步监督措施，如对传唤超过12小时的犯罪嫌疑人实行变相拘禁，侦查人员在办案中的一些滥用职权、贪赃枉法等行为难以发现，最终形成了自侦部门违法违纪的事实。
　　（三）办案人员监督少。行使自侦检察权的办案人员作为执法者和监督者，在某种程度上代表国家行使着权力，具有一定的权威，如果对他们失去有效的监督，就很容易出现偏差。这是近年来检察人员违法违纪的重要原因。然而目前对自侦检察权的内部监督，就是主要体现在对案件的处理上，即重视对案件的防错纠错，而缺乏对自侦部门办案人员自身的监督。即便是对办案人员实施了监督，也显露出一定的不足，主要表现在两个方面：一是在监督对象上，仅仅注重对一般办案人员的监督，对参与办案、指导办案的领导干部却很少甚至不敢监督；二是在监督时间上，出现对自侦部门办案人员工作时间监督多，八小时以外社会活动时间监督少的现象。由于对自侦部门的办案人员在社交圈、生活圈的考核、考察几乎空白，他们下班后与哪些人交往，干了哪些事，单位很少知道，以至于他们在八小时工作之外与犯罪嫌疑人家属进行了勾结，在职务犯罪侦查工作中做了一些违法违纪的事情。
　　（四）部门相互监督少。我们检察机关内部分设纪检监察、侦查监督、公诉、监所检察等职能部门，对监督、制约自侦部门、保证案件质量有举足轻重的作用。但是，目前检察机关内部各部门之间的相互监督力度明显不够，主要表现在：一是纪检部门监督效果不好。从实际情况看，纪检监察部门往往是在群众对自侦部门办案人员进行投诉、举报后，才着手调查核实，而这种调查核实又往往时过境迁，很难查证落实，结果只能是不了了之；二是业务部门监督力度不够。在实际办案中，自侦部门办案人员对认为不需要立案的案件往往在执行不立案审批程序上不够严格，对一个案件、一条线索的初查情况究竟如何，其不立案的理由或决定是否成立，往往主要是由侦查部门自行定夺，而本院的控告申诉、侦查监督等部门对此情况并不掌握，不能抓住“把柄”进行必要的监督。此外，还存在一种不敢监督的情况，由于个别院领导对自侦部门出现的问题尽可能遮掩，采取大事化小、小事化了的方式解决问题，而纪检、侦查监督或公诉等部门因得不到院领导的支持，且又不想得罪自侦部门的同事，只能对侦查活动中出现的违法违纪现象睁一只眼闭一只眼，导致对自侦检察权的内部监督徒有形式。
　　二、自侦检察权内部监督的完善
　　加强自侦检察权的内部监督是一项系统工程，需要依靠完备的机制来保证。
　　（一）建立内部执法监督网络。随着内部执法监督机制不断完善，各级检察机关越来越重视以纪检监察为主体的专门执法监督，但对检察机关内设业务部门的自我监督和相互监督却有所忽略。我们检察机关在内部机构设置上，无不体现着检察权的法律监督性质，自身就构建起法律监督的系统。这个监督系统不仅仅对公安、法院、司法行政机关进行法律监督，更应该自觉地对检察机关的自身的侦查活动进行监督。笔者认为，首先应逐步建立一个以党组领导为核心，纪检监察部门监督为主体，各业务部门自我监督和互相制约监督有机结合的内部执法监督网络。把内部监督延伸到自侦工作的各个环节，从源头上预防和治理自侦工作中存在的违法违纪问题。①纪检监察部门。通过向发案单位及有关当事人询问了解等方式监督自侦部门执法情况，重点监督自侦部门有无泄露案情，有无随意占用案发单位交通、通讯工具，有无报销有关费用，有无对嫌疑人体罚、指供诱供等侵犯公民人身权利的行为，发现问题及时督促纠正，保障法律监督的各环节工作落到实处，切实提高监督效果。②控申举报部门。将自侦案件线索转给自侦部门立案后，对其侦查活动进行跟踪审查和监督，并对自侦案件中当事人和发案单位不服自侦部门有关决定的申诉进行复查，监督自侦部门是否依法办案，纠正办案中的违法行为或不当决定，防止和堵塞自侦检察权的滥用和误用。③监所检察部门。发现自侦部门对犯罪嫌疑人采取强制措施有违法现象的及时提出纠正意见，并防止自侦部门对犯罪嫌疑人超期羁押。④侦查监督部门。对自侦部门移送的审查逮捕的案件，应认真审查案件材料，对符合逮捕条件或不应逮捕的，应作出有关处理意见，并报检察长或者检察委员会决定。同时，对自侦部门执行逮捕或不逮捕决定的情况应进行跟踪监督，发现侦查人员有违法违纪行为的，向侦查部门提出纠正意见。⑤公诉部门。对自侦部门移送审查起诉或不起诉的案件，应根据刑事诉讼法第137条规定作出认真的审查，发现侦查人员有违法违纪行为的，向侦查部门提出纠正意见。并对侦查人员采取非法方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言的，应提出纠正意见。⑥财会部门。对自侦部门移送的扣押款物，应严格进行管理，对扣押的款物应实行账目与款物分人管理，健全出入库和收付手续。对侦查人员作出的处理款物决定，应进行跟踪监督，以防有关人员借办案之机侵占、挪用、私分、调换或擅自处理扣押款物。此外，要进一步增强举报中心对自侦部门的监督意识，控申部门从群众对案件的反映、来访、再举报中发现侦查人员有违法违纪重大嫌疑的应即时向院领导汇报。
　　（二）建立个案跟踪监督制度。它包括：一是初查跟踪监督制度。由于初查制度存在的种种问题，对初查的监督应成为自侦检察权内部监督的重中之重。①初查启动报告制。当前，初查行为的启动由职务犯罪侦查部门单方决定，监督制度还没有深入到初查程序中去，使得初查具有很大的随意性。为有效监督自侦部门行使初查权，有必要对其进行监督。要求启动初查行为应事先报告，由检察长批准。②初查过程跟踪制。当初查行为正当启动之后，对初查全过程要跟踪监督，监督的内容应包括初查目的是否明确、手段是否正当、是否不当使用了属于立案后的侦查措施、初查所获取的资料是否具备转化为证据的现实性、初查是否非法侵害相对人的合法权利等等，防止初查不力的现象。二是大案跟踪监督制度。对当地有重大影响案件或督办案件，除按规定必须向党委报告外，应实行专人办理和专人监督相结合的模式，即对该类案件的线索受理、初查、立案和侦查，指定专人负责，并严格遵守保密规定；在对该类案件办理过程中，指定专门人员进行重点监督；在案件侦结后，实行专人复核，对办案程序、案件质量进行严格把关，防止可能出现的各种疏漏。三是备案审查反馈制度。自侦部门对线索初查后不立案的案件、立案后又作撤销的案件、不起诉的案件、变更强制措施和作无罪判决的案件的法律文书及案卷材料、《扣押、冻结款物清单》的复印件及被扣押、冻结款物的处理情况等，应及时移送纪检监察部门备案。纪检监察部门对备案的案件和文书进行审查后，发现问题及时提出纠正意见，责成限期纠正，并要求自侦部门将纠正情况在规定的时间内反馈到纪检监察部门，从而有效地纠正违法、违纪、违规问题。
　　（三）建立自侦工作科技监督系统。结合对自侦部门办案过程同步监督少的现状，建议运用计算机技术强化对自侦活动的监督。通过编制计算机软件程序，对自侦案件实施动态监督，综合管理。具体的管理系统可包括：①侦查程序执行系统。主要是对立案后执行各个侦查程序的情况，特别是侦查期间必须执行的事项以及法定期限完成的事项，用计算机进行监督控制，有的可设置预警系统，在该办事项期限届满前及时发出警示，督促承办人员抓紧办理。②侦查计划实施系统。主要是记录侦查过程中具体实施措施情况，包括对案件所涉及的各条线索分别查证情况，并综合评估实施各措施后的效果，以鉴别侦查人员的办案情况和工作质量。③证据汇总系统。主要是对案件侦结后收集的证据进行归类整理，以确定案件事实是否查清，证据是否确实充分。检察长、反贪局长可以通过计算机直接查询了解办案进程和情况，有助于指挥和监督。而且，在办理大要案时，无论是搜查工作，还是讯问犯罪嫌疑人、讯问重要证人，都应坚持同步录音、录像，并长期保存。这样既直观地固定了犯罪证据，又有效地监督了侦查人员的执法活动。
　　（四）落实错案责任追究制度。在当前的自侦工作中，一些侦查人员对案件线索初查后不了了之，调查了哪些内容，结果是什么，部门领导甚至检察长都不知道，就将材料放到一边。因此，要切实落实错案责任追究机制，对于办错案的自侦部门办案人员，必须依纪追究责任，决不能放过，切实防止办案人员滥用职权，防止部分案件流失、办错案件。同时，要严格要求自侦部门负责人对部门内部执法监督工作负总责，监督本部门办案人员严格依照法律、检察纪律的规定履行职责；办案人员在履行职责中发生违法违纪问题的，除追究本人的责任外，还要追究部门负责人的领导责任；部门负责人对违法违纪问题不报告的，一经发现，先离职后处理，从而使部门负责人时刻绷紧执法监督这根弦，自觉加强对干警执法活动的管理教育。
教育部


教育部关于进一步加强中小学校校舍建设与管理工作的通知



2006年11月14日

教发〔2006〕21号

　　为全面贯彻落实新修订的《义务教育法》，切实加强中小学校舍建设与管理工作，推动义务教育持续健康发展，特就有关问题通知如下：

　　一、加强指导，提高对建设标准重要性的认识

　　各级教育行政部门要进一步提高对中小学校校舍建设标准、建筑设计规范(《城市普通中小学校校舍建设标准》、《农村普通中小学校建设标准》、《特殊教育学校建设标准》和《中小学校建筑设计规范》、《特殊教育学校建筑设计规范》等)实施重要性的认识，加强对普通中小学校舍建设工作的指导。要充分认识到，中小学校建设标准的制定与实施，是适应普及和巩固九年义务教育、实施素质教育、提高教育质量、保障师生安全、推进义务教育均衡发展的需要；是加强学校建设的科学化、规范化管理，合理确定并正确掌握建设标准的需要；是不断提高中小学校的规划设计和建设水平，促进技术进步，提高投资效益的需要；是编制、评估和审批中小学校建设项目的可行性研究报告、校园规划设计和建设用地计划的重要依据，也是有关部门审查项目设计和监督检查工程项目全过程管理的重要规则。

　　因此，在中小学校新建、扩建、改建项目中，各地要严格执行中小学校建设标准和有关中小学校建筑设计规范，进一步提高标准的覆盖率和权威性。要遵照安全、适用、经济、美观的原则，结合本地经济条件、城乡规划和学校使用功能的要求来制定本地区校舍建设标准实施措施，确保校舍使用的安全，避免高标准、华而不实。

　　二、强化地方政府领导，完善中小学校舍建设机制

　　各地要认真学习贯彻落实新修订的《义务教育法》，进一步强化地方政府在基础教育发展中的主要责任。县级以上地方要根据本行政区域内居住的学龄人口的数量和分布状况及变化趋势等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。要根据城乡规划和中小学校布局规划预留教育控制用地，保证中小学校建设到位，满足地方基础教育发展的需要；要积极推进区域内义务教育均衡发展，逐步缩小学校之间办学条件的差距。各地有关部门应加强协作，紧密配合，依法维护学校周边秩序，保护学生、教师、学校的合法权益，为学校提供安全保障。要定期对学校校舍安全进行检查，对需要维修、改造的，及时予以维修、改造。

　　三、合理规划中小学校布局，科学选定校舍建设校址

　　各地要严格按照有关规定，合理规划中小学校布局。普通中小学校的设置要在保障适龄儿童少年在户籍所在地就近入学的前提下，按照城乡规划的要求、结合人口密度与人口分布，尤其是学龄人口数量及其变化趋势，以及交通、环境、地形地貌等因素综合考虑，合理布点。在所确定的学校服务半径内，中小学生不应跨越铁路干线、高速公路及车流量大、无立交设施的主干道上学。

　　在新建(迁建)中小学校选定校舍建设校址时，各级教育行政部门应组织专家对校址周边交通、能源(水源、电源等)、地质、环境等主要条件进行科学评测。中小学校的校址应选在交通方便、位置适中、地形开阔、空气新鲜、阳光充足、环境适宜、地势较高、排水通畅、场地干燥、地质条件较好、公用设施比较完善、远离污染源的平坦地段。应避开高层建筑的阴影区、山区及丘陵区的阴坡面，以及地震断裂带、山丘地区滑坡段、悬崖边及崖底、河湾及泥石流地区、水坝泄洪区等不安全地带。中小学校不应与集贸市场、公共娱乐场所、医院传染病房、公安看守所等不利于学生学习和身心健康，以及危及学生安全的场所毗邻。严禁架空高压输电线、高压电缆及通航河道穿越校区，以确保青少年学习、生活、活动的安全。

　　四、做好校园校舍规划，合理确定建设规模

　　各地要严格按照中小学校校舍建设标准中的有关规定，做好校园建设的规划工作。无论城市或农村，中小学校校园校舍的新建、扩建和改建都必须坚持先规划设计、经主管部门确认后方可进行建设的基本原则。校园规划设计应以安全、适用、经济、美观为原则，根据学校的特点、城乡规划的要求，合理利用地形、地貌，因地制宜地进行，并根据需要适当预留发展余地。在校园总平面设计上，宜按不同功能进行分区，合理布局。校园、校舍应整体性强，绿化、美化应结合建筑景观统一规划设计和建设，以形成优美的校园环境和人文景观。同时规划设计应结合需要与可能，正确处理好近期与远期结合的关系，并且有利于分期实施。

　　各地要严格依据中小学校校舍建设标准，合理确定普通中小学校建设规模，坚决杜绝大班额情况的出现。其中城市普通中小学校的建设规模必须根据批准的学校规模、城市建设规划的要求确定，城市小学、中学每班班额分别不超过45人和50人。农村中小学校的建设规模，应根据学制、学校规模、面积指标，并参照农村经济发展水平、城镇化推进程度和人口发展规划等合理确定，农村非完全小学、完全小学、初中每班班额分别不超过30人、45人和50人。

　　五、严格执行基本建设程序，确保校舍建设质量

　　百年大计，质量第一。学校校舍工程质量是一件关系到广大师生员工生命安全的大事，各级教育行政部门应切实加强对校园校舍建设和管理工作的领导，设置专门的基本建设管理机构，负责中小学校园校舍建设和管理工作。在中小学校校舍建设过程中，各地要严格执行基本建设程序，切实加强对建设工程质量的监督管理。各级教育行政部门及学校领导要以对党和人民高度负责的态度，把校舍建设工程质量摆在突出位置，认真落实领导责任制，层层抓落实，对玩忽职守、酿成严重后果的，要追究相应的行政和法律责任。在认真执行国家建设标准的同时，要贯彻落实《建筑法》和《建设工程质量管理条例》，按照国家规定的基本建设程序履行报批手续，从事勘察、设计、施工和工程监理的单位，必须具有相应的资质。要坚持先勘察、后设计、再施工的原则，严禁搞边勘察、边设计、边施工的“三边”工程。所有中小学校舍建设工程要严格实行招投标制、项目监理制、法人责任制和工程建设合同制，严格执行建设工程强制性标准。

　　六、加强制度建设，完善校舍建设与安全管理长效机制

　　中小学生的安全涉及亿万家庭的幸福，受到党和政府的高度重视，为全社会所关注。各地要以健全制度、落实责任为核心，切实加强学校校舍建设与安全管理工作。地方各级教育行政部门尤其是县级教育行政部门要增强校舍建设与安全管理工作的责任感，要特别加强对县镇中小学、乡中心学校、农村寄宿制学校的安全管理工作，切实负起责任。要在当地政府领导下，尽快建立、健全安全制度和应急机制，对学生进行安全教育，加强管理，及时消除隐患。要建立校舍建设与检查鉴定制度，制定并落实一般情况定期核查，隐患情况重点核查，异常情况随时核查的方式，及时掌握校舍安全动态，有计划、有步骤地逐个落实解决办法，确保校舍安全。

　　地方各级教育行政部门要根据本通知精神制订落实工作方案，提出具体工作要求，明确工作责任。我部将适时采取多种形式检查落实情况。