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　　“在我国司法领域，最富有中国特色、最引人争议、最具有社会功效的，莫过于劳动教养制度”。通过对劳动教养如何改革展开讨论，可以为顶层设计出台最优方案提供适当的理论支持。

劳动教养:中国式保安处分制度

改革劳教制度，是推进法治建设的需要。进行劳教制度改革，首先需要认识劳教制度的性质。

有一种说法近乎通说，认为治安处罚与刑法(刑罚)已无缝对接，完全没有劳动教养存在的余地，应当废除劳动教养。依据是现行治安管理处罚法(2005年)第2条规定:“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”

这是一种似是而非的说法，需要澄清。诚然，治安管理处罚与刑法(刑罚)在行为的社会危害性大小程度上彼此衔接，但并非证明劳教无法容身。须知，治安管理处罚法与刑法关注的是行为本身的危害性，均属“违法行为法”这一普通法部类。而劳动教养处分对象，虽然半个多世纪以来在种类归属上曾有诸多变化，但通说认为是“大法不犯、罪错不断、屡教不改”的常习性违法人群。应当认为，劳动教养关注的是行为人的主观恶习(人身危险性)，是“违法行为人法”，属特别法类型。治安管理处罚和刑罚是制裁“恶行”，而劳动教养收容处分的是“恶习”。行为法与行为人法不属同一法律部类，二者不可比附，也不相互抵牾。

有两个事例值得理论关注:其一，治安管理处罚法第76条规定，有该法第67条(“引诱、容留、介绍他人卖淫”)、68条(“制作、运输、复制、出售淫秽的书刊、图片、影片、音像制品等淫秽物品或者利用计算机信息网络、电话以及其他通讯工具传播淫秽信息”)、第70条(“以营利为目的，为赌博提供条件的，或者参与赌博赌资较大的”)的行为，“屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施”。这些“屡教不改”的行为在现实社会生活中不在少数;这类行为不属刑法依法追究刑事责任，治安处罚对此也无能为力。对这类人员可以恰如其分地称之为惯常的刑事性违法人群。公安部2005年9月13日印发的《关于进一步加强和推进劳动教养审批工作的实施意见》中指出治安管理处罚法第76条规定的强制性教育措施，就是劳动教养。

其二，1979年刑法第152条规定，“惯窃、惯骗”或者盗窃、诈骗公私财物数额巨大，均为两罪的加重犯。但1997年刑法修订为了保持刑量的可计算性删除了“惯窃、惯骗”的规定，表明现行刑法关于罪刑的分则性规范纯属“行为法”，以区隔“行为人法”。

西方社会中存在的保安处分有两类:一类是由行政程序裁决的行政性保安处分，对象有对吸毒成瘾者的强制戒毒，对精神病人的强制医疗，还有对游手好闲的流浪者实行民事收容，执行方式均为强制性处遇措施。另一类是对常习性犯罪人(倾向犯)经由司法程序采取的刑事性保安处分(亦称司法性保安处分)，即定罪判刑之后外加一定时间的限制自由的保安处分。两类保安处分的共同本质属性:旨在保卫社会安宁防止特定人群违法升级的法律制度。

我国劳动教养设施收容对象主要是两类人，强制戒毒者和常习性刑事性违法人群。这在西方当分属行政性保安处分和刑事性保安处分。而我国，由于刑法犯罪概念设有定量限制(导致大大缩小“犯罪”标签粘贴机会，符合传统中华文化精神，减缩刑事打击面是我国传统治国理政经验)，因此保安处分措施只能统归行政程序，执行方式当同为强制性教育矫治措施，也是这种制度的法律定位。

保安处分制度不是我国的创造，德国早在1933年就引进刑罚以外的保安及矫正处分(刑罚的双轨制)的惯犯法，基本做法一直持续至今。我国稍有差异的仅是将行政性保安处分与刑事性保安处分在程序机制上合二为一。在基本特性和终极目的上无异于国际通行的保安处分制度，只是在组织形式上存在差异，或者是不典型的行政性保安处分，或者是不典型的刑事性(司法性)保安处分。保安处分性质的“劳动教养”在幅员辽阔人口众多社会转型期的中国作为一种社会管理措施，在存在论上是可以证成的。

劳动教养制度的主要问题

(一)合法性欠缺。现行劳动教养制度的规范性依据有，1957年8月3日国务院《关于劳动教养问题的决定》，1979年11月29日全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养的补充规定》和1982年1月21日国务院批准的《劳动教养试行办法》等，这些均属“行政法规”，不是“法律”。2000年《中华人民共和国立法法》第8条规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”“只能制定法律”。

(二)劳动教养裁决主体为非中立的单一行政机关，加之缺乏有效监督，随意性大，频频出现侵犯人权的事例。

(三)劳动教养适用对象缺乏法定化，必然导致处分对象的泛化，诸如因单纯言论、信仰这类纯属思想范畴问题而被劳动教养的事例并非罕见。执法权滥用败坏了“劳教”名声。

劳动教养制度改革方案探讨

(一)彻底废除劳教制度，也可以认为是广义上的改革

具体做法是，将以往该作劳教处理的案件一概不再作劳教处理，视具体情况，或者上提适用刑法按犯罪起诉，或者下放适用治安管理处罚法作治安处罚。这可能是零成本满收益干净利索的举措。举例说，如遇到治安管理处罚法第67条和第76条规定的“引诱、容留、介绍他人卖淫”“屡教不改的，可以采取强制性教育措施”(即劳动教养)。当然在执法实务中也可以不采取强制性教育措施，符合刑法规定则作犯罪处理，不够刑法规定便作治安处罚。这是将“行为人法”作“行为法”处理。如果只有少数个案，这种办法并无大碍，而且相比有人建议设立“轻罪法庭”(按逻辑推导，这必将导致同时取消治安管理处罚)更为妥当。但是，如果这种做法在实务中出现批量现象，则可能造成削足适履效应，需要慎重考量。

(二)实际改革方案

1.劳动教养制度改革遇到的第一个问题应是名称问题。由于几十年来执法权滥用，社会舆情出现了“劳动教养”与“侵犯人权”两个概念几近形影相随现象。加之，为使拟议中的改革方案名实相符，曾经提出并得到广泛认同的名称为“违法行为教育矫治法”，但有人认为采用“违法行为矫治法”更好，因为“矫治”概念已内含“教育”因素，所以不必赘加“教育”二字。还有人建议采用“收容教育法”。将劳动教养措施改为“违法行为矫治法”这个名称也许未必十分理想，但如果想不出更好的，这也不失为是一种可行的方案。

2.违法行为矫治法适用对象法定化是劳教改革的核心问题，它是约束这种制度在法治框架内运作而不被滥用的法律保障。劳动教养处遇——违法行为矫治，其对象应是具有违法恶习(违法行为反复性，常习性违法)的人。对常习性违法者的“矫治”必须通过一段时间的“强制性教育”，这是生活常识。换言之，只有对屡教不改的常习性违法者才可适用强制性教育(矫治)措施。明确了适用条件，适用对象的范围才不至于被无限扩大。

关于违法行为矫治法适用对象范围，有不同的看法。我国现行对违法行为的强制性教育措施主要有劳动教养、收容教育、政府收容教养等。“劳动教养”纳入行为矫治法自不待言，而“收容教育”该不该纳入违法行为矫治法?认为应该入围的理由是1997年刑法“附则”的规定，列于附件二的全国人大常委会制定的决定予以保留，“其中有关行政处罚和行政措施的规定继续有效”，包括《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第4条规定“对卖淫嫖娼的，依照治安管理处罚条例第三十条的规定……实行劳动教养。尚不够实行劳动教养的人员可以由公安机关进行收容教育。”这里必须指出两点，其一，《治安管理处罚条例》第30条对卖淫、嫖娼者的处罚方法有“15日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养，可以并处5000元以下罚款”，但并无收容教育之规定。所谓“收容教育”，是1993年9月4日以国务院发布规定由公安部负责解释的“卖淫嫖娼人员收容教育办法”在治安管理处罚条例之外所添加的“解释走私货”。其二，2005年出台治安管理处罚法，此前的《治安管理处罚条例》已废止。前者第66条取代了后者第30条，最高处罚仅为“十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚金”，不仅没有“收容教育”，甚至取消了《条例》第30条的“劳动教养”(即治安管理处罚法第76条规定对第67条、第68条和第70条行为的屡教不改者可以采取的“强制性教育措施”)。

剩下的问题是刑法第17条第4款规定的“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候，也可以由政府收容教养”。这种“政府收容教养”该不该纳入“违法行为矫治法”?按矫治法本性属保安处分性质，政府收容教养不该进入，但鉴于政府收容教养事例不多，出于实务经济性考量，将其当作“另则”收进也未尝不可。

强制戒毒，可以归入违法行为矫治法。因为吸毒属违法，成瘾具有惯常性。对精神病患者不应纳入违法行为矫治法。因为精神病不属违法。

违法行为矫治法的适用对象就是实施违法行为且屡教不改者。首先，对“违法行为”应有明确的类型性规定，并且对“屡教不改”也须有可操作的解释。公安机关曾对“屡教不改”解释为，指依法判处刑罚执行期满五年内又实施前述行为，或者被依法予以罚款、行政拘留、劳动教养执行期满后三年内又实施前述行为，情节较重，但尚不够刑事处罚的情形。这一思路可供参考。

矫治期限应作明确规定，以三个月以上至两年为宜。

国家测绘局


关于认真做好雨雪冰冻灾害抗灾救灾测绘保障工作的紧急通知

国测电发[2008]2号


各省、自治区、直辖市、计划单列市测绘行政主管部门，新疆生产建设兵团测绘主管部门，局所属各单位：


　　近期，我国部分地区出现罕见的低温、雨雪冰冻极端天气，持续时间长，影响范围大，给受灾地区生产生活秩序带来严重影响。党中央、国务院对此高度重视，及时作出部署。为贯彻落实党中央国务院精神，认真做好雨雪冰冻灾害抗灾救灾测绘保障工作，现提出以下要求：


　　一、把抗灾救灾作为当前最紧迫的任务


　　各单位要把思想和认识统一到党中央国务院的安排和部署上来，充分认识此次抗灾救灾工作的重要意义，加强组织领导，强化测绘保障应急机制，明确工作责任，尽最大的努力，积极主动利用测绘成果和高新技术为抗灾救灾工作提供保障服务。


　　二、积极主动做好抗灾救灾测绘保障


　　各单位要进一步加强与当地政府和民政、气象、交通、电力等有关部门的联系，积极主动、无偿提供抗灾救灾所需的测绘成果和技术服务，要以地图或航空航天遥感影像为基础，整合各类实时灾情信息，通过各单位政府网站和公益性地图网站及时向社会提供服务。


　　三、认真筹划并做好灾后建设测绘保障


　　各单位要着手做好灾后建设测绘保障有关准备工作，积极支持配合有关部门为灾情评估、灾后建设等提供测绘保障。请各单位尽快报送有关测绘保障工作建议方案，国家测绘局将视情况在基础航空摄影和基础测绘项目等方面予以支持。


　　四、切实关心灾区职工的生产生活


　　地处受灾范围的有关单位，要积极组织本单位干部职工参加铲冰除雪、送温暖等活动，为受灾群众排忧解难。各单位要关心本单位干部职工，尤其是受灾情影响生活困难和正在灾区野外作业职工的生产生活，确保每一个测绘干部职工过上一个欢乐祥和的春节。


　　各单位抗灾救灾测绘保障情况请及时报送国家测绘局。


　　


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家测绘局

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○八年二月一日