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关于国企改革——谈谈对“有所为、有所不为”的体会

秦旭东


国有企业改革很久以来一直都是我国经济生活中的一件大事，举国上下、海内海外，万众瞩目。国家提出“三年脱困”的雄心壮志，我们的执政党为此呕心沥血，党的总书记提出“有所为、有所不为”的方针政策。据宣布，到2000年底，“三年脱困”目标已基本实现。伴随着入世的步伐，国有企业改革必将向纵深发展。在此，我想对“有所为、有所不为”的策略谈谈自己的体会。

一、症结之所在——追本溯源

国有企业的问题处在哪里呢？政企不分、产权不明、历史包袱重、缺乏竞争力等等，这些几乎是大家一致的共识。然而根本的症结在哪里呢？我们有必要追本溯源，发现症结之所在。

国有企业在当今世界是普遍的现象，不是我国所特有的。但是在我国，由于历史的原因，情况尤其特殊性。 国有企业在经济发展的不同阶段又不同的作用，在国民经济中的地位也不同。我国的国有（国营）企业是从20世纪50年代开始建立起来的， 国有经济在国民经济中占有绝对支配地位，后来逐渐形成了一统天下的局面，究其原因，我认为主要有两个方面：一是从政治和意识形态方面考虑，公有制是社会主义红旗的底色，国营经济必须控制国民经济的命脉；二是基于现代化（工业化）战略的选择，作为一个后起的向现代化进步的国家，中国选择了国家全面参与、政府直接推动的发展模式。当时在封闭的条件下，选择自力更生的道路，国家通过工农剪刀差和职工低工资来取得资本的原始积累发展工业、尤其是重工业，从而基本上奠定了工业化的基础。这种发展模式客观上要求一个全能的政府和全面的国有经济。20世纪70年代末以来，中国进入了改革开放时期，开始利用国内国外两个市场、两种资源来发展经济，经济结构和产业结构趋于复杂化、多元化，从公有制一统天下到多种经济成分并存争艳，国有企业的比重不断下降，而且越来越面临着改革的严峻挑战。经济发展进入新阶段，要求对国有企业进行重新定位。建立现代企业制度、进行战略性调整的方向是正确的，多年来的改革成效也可以说是显著的，但“三年脱困”目标的实现并不是没有水分，国企改革之路还远没有结束。

国有企业的问题关键在于竞争力，为什么会竞争乏力呢？原因可以从多方面区探讨，但一个根本的问题恐怕是先要看清楚国企的真面孔。实际上，只要对新中国建立以来的政治、经济和社会的历史稍作考察，你就会发现，无论是“人民公社”还是国有（国营）企业，他们不仅仅是或者说很重要的性质不是生产组织，而是“单位”——在前公民社会（也可以说是“单位社会”），单位实际和个人、实现国家有效控制的重要工具。即使是在不断改革以后，市场的基础性地位得以确立，国有企业作为作为“自主经营、自负盈亏”的主体被推向市场，他同其他市场主体相比仍有其特殊性，比如“婆婆”、“管家”多，而且个个厉害，比如执政党的基层组织进入作为商事主体的企业，比如企业的工会带有强烈的官方色彩，等等。当然，除了这些具有中国特色的因素以外，从世界范围来看，在市场经济制度下，无论在西方还是在中国，国有企业都是一种特殊的企业，“它是社会或者国家实现某种社会目标的途径，在一些特殊的产业中发挥着特殊的职能、完成特殊的任务，或者体现特殊的利益要求”（有关这种观点可以参看社科院工业经济研究所的金碚教授的相关著述）。因此，与一般的商事主体不同，国有企业并不是以追求利润最大化为最大和唯一目标，而是或多或少承担着某些社会责任和国家任务，比如国家安全、社会公益，弥补市场缺陷，发展高科技等战略性产业、发展民族产业，提供经济发展和人民生活的基础条件等等。因此，国有企业有其自身难以完全克服的弱点，国家必须给予它某些特权和优惠。在国家的“千宠万惯”之下，国有企业往往缺乏竞争力。当然。不同国家的情况会有所差异，西方国家的国有企业数量不多，涉及的行业和领域也相当有限，而且他们有着先进的管理手段和经验，问题一般并不严重。但在我国，鉴于各种特殊情况，国有企业的问题就必然会突出出来了。

总而言之，国有企业是一种特殊的企业，在国民经济中占有特殊的地位，但却不是一种可以普遍实用的企业组织形式，少而精是国有企业的理想状态。我国目前的国有企业的比重过大，不符合市场经济关于国有企业的产业和功能定位的要求。

二、路在何方——“有所为、有所不为”

我国当前国有企业的困难已是积重难返，靠政府的输血喂奶自然是不行的。“三年脱困”的目标实现即使是没有什么水分，如果没有一个根本的解决之道，这样的成绩也难保长期的效果。以我看，江泽民提出的“有所为、有所不为”的策略里面包含着不少玄机，绝不仅仅是简单的“抓大放小”和笼统的“战略性调整”。这里面，“为”和“不为”的主体有两个：一是政府，二是国有企业。

之一：政府——该松手处就松手

从根本上说，国有企业的问题还是处在政府。“解铃还须系铃人”，在市场经济条件下，政府对自己的正确定位是十分重要的，那些应该做，那些不能做，应当分清楚。应当说，现代政府仅仅立足于一个“守夜人”的地位是不够的。但中国情况是政府的手伸得过长，管的事情太多，目前我国基本上还是一套以管制和审批为主的经济管理模式。实际上，除了“守夜”以外，政府在经济方面要做得只应当是这些事情：进行宏观调控，保障市场秩序，提供良好的法治环境，搞好社会保障工作，做好基础性服务工作等。并且，政府的一切行为都应当纳入法治的轨道，要透明、公正，廉洁、高效，要干得了事、负得了责。因此，我们的政府要下决心“有所不为”，在经济方面，政府的触角要从微观领域全面缩回，该松手处就松手。就政企关系而言，政府应该辞去“婆婆”或“管家”的职务，不能对企业干预太多，而要安心做好本分工作，充分保障企业的市场主体地位。

国有企业，从广义上说，在我国目前包括全民所有制企业、国家控股的股份有限公司和有限责任公司、国有独资公司以及两个以上国有投资主体设立的有限责任公司。对于股份有限公司和有限责任公司，应当严格按照《公司法》的规定，国家立足于投资者的定位，承认法人所有权。如果说企业法人成立后国家投资的财产所有权还归国家的话，那么企业和已成为法人主体呢？实际上国家投资以后就失去了财产所有权，但同时获得股权，它对企业享有股东享有的一切权利。这就好比我们把钱存进银行，失去对货币的所有权但同时获得对银行的债权，。文并没有失去什么，只不过是权利形式变化了而已。所谓的法人财产权到底是法人所有权还是经营权的论争是没有意义的。经营权是个不伦不类的概念，说它不是所有权，它却包含占有、使用、收益何处分四种权能；说它是一种新型的物权，再现有的物权体系中又找不到其合适的位置。实际上这一论争后面有一个意识形态的因素在作祟，用单一僵死的“所有制思维模式”去衡量一切经济现象，硬要讲“所有制”同“主义”挂钩。其实二元化的非公即私的“所有制”概念已经过时了，用“产权”这个概念最为合适。拿一个股权足够分散的公司来说，说它姓公姓私都是武断的。如果不严格按照法人制度去运作，国有企业所有者虚位的问题就没法解决。所谓国家本是一个抽象的概念，政府才是实在的；而对一个具体的国有企业而言，其相应的主管机关才是实在的；如果没有良好的法治环境，对政府机关没有有效的监督制衡机制的话，恐怕具体的握有权力的官员才是实在的。可见，国有企业的问题要真正解决，必须通过法制途径理顺各种关系，真正做到产权明晰、责权分明，使之真正成为独立的法人主体。
之二：国企——那里需要才到哪里去

对于中国的国有企业，即使政府站好了位，有所为、有所不为了，问题也不见得就解决了。原因在于我国的国有企业“摊子铺得太大、战线拉得过长”，遍地开花不见得到处都能结果。尽管经过改革，“抓大放小”了，也进行了某些“战略性调整”，但国有企业的数量仍嫌过大。 前面已经说过，国有企业不是可以普遍适用的企业组织形式，只有将其定位于特殊企业的地位，才能发挥其优势，承担其其应付的责任，否则将成为国家和社会的负担，正如目前的情况一样，累坏了政府也拖垮了银行。这就要求国有企业也要“有所为、有所不为”。

所谓“有所为”，不是要教条地去体现某种所有制的主体地位，而是要在其特殊的位置上担负起其特殊的任务，保障整个国民经济和社会的平稳发展，实现全社会的经济总量的最大增长和整个社会的文明进步。具体而言， 就是要在国民经济的关键行业和关键领域起到支撑、引导和带动的作用。支撑就是要创造基础条件、满足社会的需要，做那些民营经济和外资经济不愿做或者不能做得的事情。引导和带动作用就是针对那些起点高、开始时风险大或者缺乏吸引力的行业，国有投资应当先行进入，逐渐引导和带动民间投资。这些关键行业和领域主要是涉及国家安全、提供公共产品和服务的另以及自然垄断行业和一些具有战略意义或者高风险性的行业。比如军工、制币、特殊药品产销等非常特殊的行业，石油、有色金属等战略性资源行业，航空、航天、核工业、基础电子等战略性高技术行业，城市供水、供电、供暖、公交等公益事业和医疗、教育等非营利行业，金融业，新闻出版业等等。当然，除了第一类非常特殊的行业以外，对其他领域非国有企业并不是绝对地不能“有所为”。根据其同国家安全、社会公众的利益关联性的不同和国家的相关政策调整，非国有企业也可以有条件地进入，只需保证国有企业绝对或相对的优势即可。这样既有利于提高行业效率，也有利于更好的实现社会利益目标。

所谓“有所不为”，从规模上讲，就是要从那些点多、面广、分散、市场需求变化快的中小企业中退出，让位于更为合适的企业组织形式。从竞争性看，对于专以营利为目标、产业进入门槛不高、市场竞争造成的震荡对社会经济冲击不是特别大的行业，即一般性竞争行业，国有企业要尽可能退出。对于具有一定战略性意义的竞争性行业，如汽车、电子、化工、钢铁等行业，国有企业也要适当退出，只需保持一个适当的比例，以适应市场经济发展和国际竞争的需要。

当然，鉴于我国现阶段的现实情况，国有企业的退出也要有步骤地、稳妥的逐渐退出，以避免负面效应。这就有需要政府有所作为，做好一系列配套措施，比如健全和完善社会保障体系，促进劳动力市场、资本市场和产权交易市场的发育和完善等。对于继续保留的国有企业，政府除了完善股份制、完善国有资产管理等工作外，还要针对国有企业的特殊性，借鉴世界各国关于国有企业管理和改造的先进经验，建立有效的制度，以弥补国有制难以完全避免的弊端。




论罪刑法定原则在我国刑法中的体现

马天升


　　摘 要：罪刑法定原则，又称为“罪刑法定主义”，其经典表述是“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”。我国修订后的《刑法》第三条以其显著的地位确立了罪刑法定原则，被认为是我国刑事法制发展中的一个里程碑。有学者认为，我国的罪刑法定原则不同于西方的罪刑法定原则，它包含了两个层面的含义，即“积极的罪刑法定原则”和“消极的罪刑法定原则”，本文通过对罪刑法定原则的基本内涵、在我国的立法进程以及罪刑法定原则的机能等方面进行分析，认为我国的罪刑法定原则不应该是具有中国特色的“两点论”。“有利于被告人”是罪刑法定原则的基本精神所在，它集中体现在罪刑法定的派生原则之中。
　　关键词：罪刑法定 “两点论” 有利于被告人
　　引言
　　罪刑法定原则，又称为“罪刑法定主义”，其经典表述是“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”。它是西方资产阶级革命时期反对封建司法制度非法专横的产物，是对等级特权社会罪刑擅断主义的彻底否定。从其产生至今二百多年的历程中，不仅没有消亡之势，反而越来越为不同国家、不同社会制度、不同民族的人民所广泛接受，显现出强大的生命力和科学性。如今，该原则已经成为“法治社会刑法区别于专制社会刑法的分水岭”[ 刘宪权、杨兴培 著：《刑法学专论》，北京大学出版社2007年4月第1版，第26页。]。
　　一、罪刑法定原则具有“中国特色”？
　　我国《刑法》第三条明确规定：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”这一规定以其显著的地位确立了罪刑法定原则，为我国刑法及刑事法治建设奠定了良好的基础，被认为是我国刑事法制发展中的一个里程碑。它标志着“我国刑法根基的确立”[ 武玉红：《试论罪刑法定原则的“中国特色”》，载《政治与法律》，2002年第2期。]，体现了我国民主与法治的不断完善，较好地完成了我国刑事立法与世界刑事立法基本发展趋势的衔接。
　　然而，目前对于这一规定的理解，理论界存在不同的观点，其中尤以“两点论”盛行。该观点认为：对于我国罪刑法定原则的理解应该分为两个层面，第一层面是“积极的罪刑法定原则”，即“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑”，它是从扩张刑罚权的方面要求，要积极地运用刑罚，惩罚犯罪、保护社会。“这样一种表述,在大多数国家的刑法中是看不到的,显示了中国刑法在罪刑法定原则表达上的中国特色。”[ 转引自武玉红：《试论罪刑法定原则的“中国特色”》，载《政治与法律》，2002年第2期。]第二层面是“消极的罪刑法定原则”，即“法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑”，这与罪行法定原则的经典表述一致，表达了刑法限制国家刑罚权，保障人权的功能。按照这一观点，我国的罪刑法定原则，首先是“要定罪，要处罚”，其次才是“不定罪，不处罚”。笔者认为，对于我国罪刑法定原则的“两点论”观点有待商榷：
　　（一）“两点论”背离了罪刑法定的基本内涵
　　罪刑法定原则从诞生的那一天起，就是为了限制国家刑罚权的滥用，实现刑法正义，保障公民自由的。根据理论上的通说，罪刑法定原则最初体现在英国1215年由英王约翰签署的大宪章中。该宪章第三十九条规定：“不经适合其身份的合法审判和国家法律，任何人不得被逮捕、监禁、没收财产或不得被驱逐、施暴和被剥夺法律保护。”从实质上说，它仅仅是维护封建制度的产物，并不是现代意义上的罪刑法定原则，但它无疑开创了限制王权和保障人权方面的先河。其后，英国通过的1628年《权利请愿书》、1688年《权利法案》、1679年《人身保护法》都从不同角度使罪刑法定思想得到了巩固。随着英国殖民主义的发展和扩张，罪刑法定原则被带到了美洲大陆，并在1776年的《权利宣言》以及1787年的《美利坚合众国宪法》中得到体现。法国大革命爆发后，法国人更是在著名的《人权宣言》中对其做了明确的规定——“在绝对必要的刑罚之外不能制定法律，不依据犯罪行为前制定且颁布并实施的法律，不得处罚任何人。”在《人权宣言》的指引下，1810年法国刑法典第4条明确规定：“没有在犯罪行为时已明文规定刑罚的法律，对任何人不得处以违警罪、轻罪或重罪。”这条规定，被认为是罪刑法定原则最直接的刑法渊源，给欧洲各国乃至全世界的刑事立法和司法制度带来了深远影响。
　　另外，一般认为，资产阶级启蒙思想家卢梭等人提出的“天赋人权”、“社会契约论”和“三权分立和制衡”等学说是罪刑法定原则的思想渊源之一。而这些学说观点反映在刑事法方面，则表现为针对封建社会的罪行擅断，提出罪刑法定原则，“通过严格限制国家刑罚权的无端发动来实现对国民权利与自由的保障”。[ 付立庆：《善待罪刑法定———以我国刑法第三条之检讨为切入点》，载《法学评论》2005年第3期。]众所周知，国家的权力具有天然的扩张性，刑罚权亦是如此，因此就必须对国家刑罚权进行限制，要求司法机关必须严格依照实现制定并实施的法律的明文规定定罪处罚，不能超越法律规定，更不能在没有法律规定的情况下给人的行为定罪判刑。
　　综上，我们可以得出，无论从历史发展的角度还是从其产生的思想渊源上看，限制刑罚权、防止司法擅断、保障人权始终是罪刑法定原则的精髓和本质所在。而从它的基本内涵——“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”中，我们同样可以得出，罪刑法定原则从未产生过所谓的“积极扩张机能”，它的功能只可能是消极的、限制性的。
　　（二）从历史解释的角度分析，我国刑法第三条对罪刑法定原则的双向表述，并不意味着所谓中国特色的“两点论”理解是正确的。
　　不可否认的是，我国刑法第三条确实对罪刑法定原则做了正反两个方面的表述：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”而这也是“两点论”最有力的支撑。但是，据付立庆学者的考证，罪刑法定原则并不是从一开始就采取了双向的表述方式。1995年8月8日由全国人大常委会法工委刑法修改小组起草的刑法“总则修改稿”(以下简称95修改稿)中，只拟了一条刑法的基本原则，即罪刑法定原则。95修改稿的第三条是这样表述的：“对于行为时法律没有明文规定为犯罪的，不得定罪处罚。”这样的规定与罪刑法定的传统表述完全一致。而从这以后一直到1996年10月10日以前，历时一年有余，虽然这一条的规定在表述上以及定位上发生了一些变化，但从未出现所谓的“积极的罪刑法定原则“的表述。直至1996年10月10日法工委的刑法修订草案同时也是征求意见稿中，关于“罪刑法定”的规定被放在了第二章“犯罪”之中，草案第十一条与原来的相应规定相比发生了重大变化，即：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑：法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”第一次正反两个方面进行了双向表述。到了两个月之后的1996年12月中旬，法工委的刑法修订草案把关于“罪刑法定”的规定重新请回到第三条；而文字表述，则沿用了10月10日稿的双向表述方式。随后的几次修订草案都当然地延续了上面的双向规定的表述，并且，最终在1997年3月14日修订通过的《中华人民共和国刑法》第三条中，上面的这种双向表述方式被正式确认下来。[ 参见付立庆：《善待罪刑法定———以我国刑法第三条之检讨为切入点》，载《法学评论》2005年第3期。]笔者认为，从单向表述方式向双向表述方式的转变，是立法者力求刑法条文的完整和全面的结果，仅仅是立法技术层面的问题。诚然，这样的修改存在不妥之处，容易使人产生误解，所谓的“两点论”观点也由此产生，但这绝不是立法者的本意。
　　（三）“两点论”是“将刑法的机能与罪刑法定原则的机能混为一谈”[ 刘宪权、杨兴培 著：《刑法学专论》，北京大学出版社，2007年4月第1版，第27页。]
　　刑法的机能是保护机能和保障机能的统一，它是通过刑法的构成要素从多个不同的角度加以体现的。而罪刑法定的机能有且只有一个，即“对行为人个人基本权利的保障机能”[ 同上]显然，“两点论”是混淆了刑法机能与罪刑法定机能的界限，将刑法的机能强加于罪刑法定机能之上。
　　综上所述，笔者认为，罪刑法定原则是通过消极地限制刑罚权以积极地保障人权，不应该也不可能包含“积极的罪刑法定原则”。所谓的具有中国特色的罪刑法定原则的“两点论”的观点明显偏离了罪刑法定原则的基本含义，也不是立法者的本意，是不可取的。
　　二、有利于被告人——罪刑法定原则的基本精神
　　我们知道，罪刑法定原则的基本内涵是限制国家公权力，尤其是刑罚权的滥用，保障人权。而在刑事诉讼中，被告人与原告人（主要是代表国家行使职权的公诉人）之间的地位不可能像民事诉讼那样是平等，二者的力量对比悬殊，被告人无疑处于弱者的地位。在这种情况下，如果不强调对被告人的利益进行保护，其合法权益必然受到侵害。”所以，“有利于被告人”即为罪刑法定原则的基本精神所在。就我国刑法而言，“有利于被告人”集中体现在如下几个方面：
　　（一）否定类推定罪
　　类推适用是指通过比较分析“法律明文规定的事项”与“法律无明文规定的事项”二者之间的共同或者相似要素，将前者适用于后者的一种法律适用方法。[ 曲新久 著：《刑罚学原理》，高等教育出版社，2009年12月第1版，第24页。]具体到刑法中，就是将法律没有明文规定为犯罪的案件事实比照刑法规定的最相类似的条文，定罪量刑。类推定罪无疑是与罪刑法定原则相悖的一种法律适用方法，它使得一般人无法预测自己的行为会产生怎样的法律后果，同时也增大了司法工作人员恣意擅断的可能性，进而导致了被告人的合法权益随时可能遭受被侵害的危险。而在我国，1979年《刑法》是肯定类推定罪的，其七十九条规定，刑法分则没有明文规定的犯罪，可以比照刑法分则最相类似的条文定罪判刑，并报请最高人民法院核准。但1997年，新《刑法》明确将最刑法定原则作为刑法的基本原则，同时取消了类推定罪制度，这无疑是我国刑事立法的一大进步，同时也体现了罪刑法定的精神。
　　（二）刑法效力不溯及既往
　　这一原则要求行为实施时的法律不认为是犯罪行为，虽行为实施后的法律认为是犯罪行为，也不能依据行为实施后的法律认定为犯罪和加以处罚。[ 刘宪权、杨兴培 著：《刑法学专论》，北京大学出版社，2007年4月第1版，第30页。]但是，如果行为实施时的法律认为是犯罪的，而行为实施后的法律不认为是犯罪或者处刑较轻的，则具有溯及既往的效力。换言之，对于被告人不利的法律不具有溯及既往的效力，而对于被告人有利的法律则具有溯及既往的效力。我国《刑法》第十二条规定：“中华人民共和国成立以后本法施行以前的行为，如果当时的法律不认为是犯罪的，适用当时的法律；如果当时的法律认为是犯罪的，依照本法总则第四章第八节的规定应当追诉的，按照当时的法律追究刑事责任，但是如果本法不认为是犯罪或者处刑较轻的，适用本法。”即“从旧兼从轻”，这充分体现了有利于被告人的根本精神。
　　（三）排斥习惯法
　　《刑法》第三条：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”这里的“法律”，只能是由立法机关——全国人民代表大会及其常委会制定的法律。国务院制定的行政法规、地方人民代表大会及其常委会制定的地方性法规均不能规定犯罪与刑罚。也就是说，我国刑法必须以制定法，而且是由立法机关制定的成文法为依据，习惯不是刑法的渊源。当然，习惯归于刑法的解释与适用具有重要之参考意义，但绝不可直接适用。这就从根本上对国家司法工作人员恣意擅断、滥用刑罚权进行了规制，从而保障被告人的人权。
　　（四）禁止绝对不定期刑
　　绝对不定期刑是指刑法只规定什么行为是犯罪而不规定具体如何处罚。[ 曲新久 著：《刑罚学原理》，高等教育出版社，2009年12月第1版，第26页。]这就使得被告人的人身自由被恣意地剥夺。而禁止绝对不定期刑，则要求刑法条文中应当规定刑罚的种类和幅度。我国刑法分则条文中，对各种具体犯罪都规定了相对确定的法定刑，在法定刑相对确定的范围内法官根据案件的具体情况裁判一个相对合理的确定的刑罚予以宣告。这样一方面保证了刑罚的法定刑，体现罪刑相适应原则，另一方面使得被告人对自己所犯罪行和因此所应承担的刑罚有了一个明确的认识。
　　结束语
　　罪刑法定原则，作为刑法三大基本原则中最为重要也最彰显刑法魅力的原则，我们必须对它基本含义和基本精神从根本上进行全面而正确的理解和把握，只有这样，刑法才能“成为捍卫善良人和犯罪人权利的‘大宪章’”[ 武玉红：《试论罪刑法定原则的“中国特色”》，载《政治与法律》，2002年第2期。]。