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重庆市人民政府


重庆市人民政府关于在北部新区实施建设项目行政审批制度改革的决定


（2003年2月22日重庆市人民政府第3次常务会议审议通过 2003年2月27日重庆市人民政府第151号令发布）



为创造北部新区优良的投资发展环境，改善政务管理，提高行政效率，进一步加快北部新区开发建设进程，经市政府研究，就北部新区实施建设项目（含新建、扩建、改建工程项目和技术改造、技术引进项目）行政审批制度改革，作出如下决定：

一、按照“精简、统一、效能”和便民原则，市级相关部门向北部新区下放工程建设项目审批管理权限，使北部新区享有市级管理权限；按照权责一致的原则，市级部门赋予北部新区的管理权限由经开区、高新区管委会行使，并承担相应法律责任，经开区、高新区管委会办理上述审批事项，应定期抄送北部新区管委会，并报市级相关部门备案。

二、国务院、市政府安排的财政性资金、国债资金、证券资金及需要国家或市综合平衡、国家有特殊规定的项目除外，对北部新区地域内凡属市级审批权限的范围内的建设项目的立项（或登记备案）、可行性研究、年度投资计划审批及颁发投资许可证等计划行政管理，分别由经开区、高新区管委会的相应部门办理。

三、根据市政府批准的北部新区的总体规划和控制性详细规划（含各项专业规划），经开区、高新区管委会在经开园、高新园内分别行使其他详细规划的审查和报批、建设用地选址的集中申请办理和具体项目用地的规划审批、建设项目的设计方案及初步设计的审查、核发《建设工程规划许可证》和《建设工程规划验收合格证》以及查处违法建设等管理职能。北部新区内的重大规划事项，按市规划委员会的规定，报市规划委员会及其两个专业委员会讨论审查。

四、北部新区内由经开区、高新区立项的建设项目，包括工程报建、初步设计审查、施工图审查备案、招投标、建设配套费征收、打印颁发建筑工程施工许可证、质量监督、安全生产、文明施工、竣工验收及备案等建设行政管理，分别由经开区、高新区管委会负责，其中北部新区内的建设项目的招投标活动必须进入市建设工程交易中心公开进行。

五、北部新区内的土地征用、农用地转用、国有土地使用权出让、划拨，土地利用总体规划、年度用地计划编制、国有土地确权发证依照法律法规规定的权限办理；北部新区内的建设用地现场踏勘、核发建设用地批准书、不涉及规划调整的建设项目用地预审、建设用地预办通知书等事项全部由北部新区中的相应机构办理。

六、建设项目涉及高危险行业的矿山、危险物品、石油、电力、燃气等易燃易爆品的生产、储存和输送的，应当在可行性研究阶段委托具备相应资质的安全评价中介机构进行安全评价工作，安全评价工作须在初步设计会审前完成，并通过经开区、高新区管委会安全生产监督管理部门审批；其他需进行安全评价的建设项目，由建设单位自主决定是否委托有关中介机构进行安全评价，对劳动安全设施的初步设计、竣工验收的行政审批改为向安全生产监督管理部门审查备案。

七、建设项目可能产生职业病危害的，应按照《中华人民共和国职业病防治法》、《建设项目职业病危害分类管理办法》中对可能产生一般职业病危害和可能产生严重职业病危害的建设项目的规定，在可行性论证阶段，委托具备相应资质的职业卫生技术服务机构进行职业病危害预评价，报经开区、高新区管委会审核；在设计阶段，须进行职业卫生防护设施设计的，报经开区、高新区管委会审查；在竣工验收阶段，须委托具备相应资质的职业卫生技术服务机构进行职业病危害控制效果评价，并将评价结果及职业卫生防护设施报经开区、高新区管委会进行验收。建设项目职业卫生设施与主体工程应同时设计、同时施工、同时投产和使用；在建设项目竣工或试运行期间，由经开区、高新区管委会对职业病防护设施运行情况和工作场所职业病危害情况进行现场检查，并出具检查意见书。

八、北部新区建设项目防雷行政管理工作，由经开区、高新区管委会负责。按照《重庆市气象条例》、《重庆市防御雷电灾害管理办法》等规定，应当安装防雷装置的建设项目须进行防雷工程设计，由经开区、高新区管委会负责组织气象防雷技术机构进行防雷工程设计审核、施工质量监审、工程竣工验收；法规规章没有明确要求安装防雷装置的建设项目，由建设单位自主决定是否进行防雷工程设计和安装防雷装置。

九、北部新区内一般建设工程抗震设防要求的审核，市政府规定的重大建设工程和易产生严重次生灾害建设工程的范围界定，由经开区、高新区管委会负责；对于重大建设工程和易产生严重次生灾害的建设工程，建设单位须委托具备相应资质的地震安全性评价单位进行地震安全性评价，并将评价报告提交市地震安全性评审委员会评审，市地震行政管理部门批复抗震设防要求，参加工程竣工的综合验收。

十、北部新区内结合民用建筑修建防空地下室（简称“结建”）的行政管理工作由经开区、高新区管委会按照法律法规的规定和人防战术技术要求办理。“结建”建设项目的方案审查、初步设计和施工图须向市人防主管部门备案。“结建”工作坚持“以建为主”的原则，对确因地质地形等条件限制不能同步配套修建防空地下室的，应按规定缴纳防空地下室易地建设费并全额用于北部新区人防工程建设。

十一、在北部新区内，经开区、高新区管委会已分别在经开园、高新园完成区域性地质灾害评估的，经控规评价属易发区范围的，在实施具体建设项目时应进行地质灾害评估；不属易发区范围的，建设项目由业主自主决定是否进行地质灾害评估；建设项目所在范围内尚未进行区域性地质灾害评估的，建设项目由业主委托有资质的评估单位进行地质灾害评估。

十二、北部新区建设项目所涉及的环保、消防、园林绿化等其他行政管理部门，应从促进北部新区快速发展的角度出发，改革行政审批行为，提高行政管理的质量和效率。

十三、北部新区内与建设项目有关的行政事业性收费，全部由经开区、高新区管委会分别直接收取并全额留用（上缴中央的除外）。

十四、建设项目所涉及到的设计咨询、防雷技术、安全评价、职业卫生技术、地震安全性评价、地质灾害评估等技术服务机构，接受建设单位的委托后，对北部新区的建设项目实行特事特办，应根据北部新区行政审批制度改革的需要，努力提高工作效率，限时完成设计、评价、评估等有关工作，并严格按照收费标准下限收取相关费用，鼓励给予减缓免优惠政策。

以上中介服务机构由建设单位依法自主选择确定，任何部门和个人不得以任何形式强制或者变相强制建设单位接受其指定的中介机构的服务。

十五、经开区、高新区管委会在北部新区实施建设项目审批，应建立健全限时办理制度、办事回执制度、行政审批责任制度等，加强审批监督；应增强服务意识和政务公开意识，进一步简化审批程序，规范审批行为，建立“行政服务大厅”，集中审批，实现“办事不出园”的要求。





初探分支机构成为行政处罚对象之可行性

洪克文 陈慧贞


在药品行政处罚案件中，法人依法设立的分支机构能否成为行政处罚对象，如药品连锁企业设立的门店、药品经营公司设立的分公司、乡镇医院在农村设立的社区卫生服务站等，当这些门店、分公司、社区卫生服务站（以下简称涉药分支机构）发生药品行政违法时，药监部门能否将这些涉药分支机构确定为行政处罚对象？目前，我国行政法律法规对此尚无明文规定。在实践中，执法人员也各执一词。行政违法主体的确定，是保证行政处罚案件合法、正确的前提，因此有必要进行深入的探讨。笔者认为，结合法理和参照相关部门等规定，涉药分支机构可以成为行政处罚对象。
一、涉药分支机构是经依法批准设立的具备相应行为能力的其他组织。涉药分支机构（社区卫生服务站取得《医疗机构执业许可证》，隶属于乡镇医院）在根据《药品管理法》第十五条规定具备药学技术人员、营业场所、设备设施、管理机构和各项规章制度等条件，取得《药品经营许可证》；在法定时间内向工商行政管理部门办理登记注册，取得《营业执照》，刻制公章，开立银行账户，在核准的经营范围内以自己名义直接开展药品经营活动的组织。尽管涉药分支机构的财产和人事关系隶属于总公司或总部，没有完全独立承担所有法律责任能力，但涉药分支机构依法取得《药品经营许可证》和《营业执照》，在法律上意味着享有从事药品经营活动的民事权利能力和承担相应法律责任的行为能力，具体包括承担民事法律责任能力和行政法律责任能力。在民事诉讼中，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条规定“法人依法设立并领取营业执照的分支机构” 属《民事诉讼法》第四十九条规定的“其他组织”，可以作为民事诉讼的当事人。当事人的诉讼行为能力是以民事行为能力为基础的，司法部门对分支机构的诉讼行为能力予以确认，同时也意味着对其民事行为能力也予以了肯定。在行政处罚中，虽然无“分支机构可以成为行政处罚对象”之类法律条文规定，但《行政处罚法》第三条规定的“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚……”中“其他组织”与民事诉讼中的“其他组织”并不存在实质上的差异。
二、涉药分支机构具备行政法律责任履行能力。部分执法人员认为，分支机构不能成为行政处罚对象的主要原因是分支机构不能独立承担民事法律责任。《公司法》第十四条“分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担” 的规定是持该观点人引用的最直接法律依据。 笔者以为，《公司法》第十四条立法意图在于，在市场经济活动中，为提高效率和经济流转速度，企业法人设立的分支机构直接参与了市场活动，并以自己名义与其他民事主体进行合同签订、商品购销等各种民事活动。然而，由于分支机构经营管理的财产实际上隶属于企业法人，没有完全独立承担民事法律责任能力，致使其在经济活动经常出现了无债务履行能力或履行不到位等严重影响交易安全和市场秩序稳定的后果。为避免当分支机构以自己经营管理的财产不能使所负的债务达到全面履行时，企业法人以合同相对性或借故其他理由对抗权利主张者进而损害国家、集体、公民利益等事件发生，鉴于企业法人和分支机构之间在财产、人事等关系上存在隶属关系，国家通过立法形式进一步明确分支机构民事法律责任的最终承担者——企业法人。即在分支机构对所负的民事法律责任无力承担时，由设立该分支机构的企业法人来最终承担。对此，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第78条规定：“被执行人为企业法人的分支机构不能清偿债务时，可以裁定企业法人为被执行人。” 该规定中所指的“债务”，既包括民事活动中发生的合同之债，也包含了行政管理中行政部门对发生了违法行为的分支机构科处的法定之债（例如行政罚款等）。在行政处罚中，涉药分支机构在发生行政违法时可能所承担的法律责任包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业和吊销许可证。对大额罚款分支机构可能无力独立承担外，其他行政法律责任均能依法承担。因此，涉药分支机构虽然不能独立承担法律责任，但并未影响行政法律责任的最终履行。
三、相关部门的规定。对分支机构能否成为行政处罚对象，法律法规未有明确规定，实践中，各方意见也存在分歧。目前，对该问题作出过明文规定的惟有国家工商行政管理局。国家工商行政管理局对《关于企业法人的非独立核算分支机构能否作为行政案件当事人的请示》的答复（工商[1990]174号）中认为“企业法人设立的不能独立承担民事责任的机构，可以作为行政处罚案件的当事人。” 国家工商行政管理局《关于认定违法主体有关问题的答复》（工商企字[1999]第233号）规定：“各类企业法人设立的不能独立承担民事责任的分支机构，均属于从事经营活动的经济组织，依照《行政处罚法》等现行有关规定，该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人，但该经济组织不能完全承担有关行政责任时，应由其所隶属的企业法人承担。”国家工商行政管理局的这一规定符合行政违法责任自负原则，虽然没有上升到法律法规的层次，但一直践行至今充分体现了其合理性，药品监管行政部门可以予以参照。