对如何做好“两访一户”化解工作的探讨
翁显华
“两访一户”通常是指集体访、告急访和上访老户。这三种信访类型之间又相互交织，有些集体访往往又同时是告急访，而集体访和告急访处理不当或来访者没有达到其目的，就会演变成上访老户。在当前形势下，如何做好“两访一户”的化解工作对检察控申部门来说是一个难点也是一个热点。本文就有关情况探讨如下：
一、集体访的化解工作。
集体访是指不属同一家庭的，5人以上(含5人)的群众，因涉及共同的利益、共同的愿望，而组合成临时性的 组织，到检察控申部门上访，反映意见、提出举报或控告、申诉的一种上访形式。
集体访具有以下的特点：
1、目的的同一性。任何上访活动都是有目的的活动。集体访则是五人以上为了达到同一目的、反映同一问题的上访活动。
2、行动的组织计划性。集体上访者为了达到解决问题的目的，一般都有一个准备过程。这个准备就是组织和计划。这个过程，有的时间较长，有的时间较短；有的组织计划较完备，有的较简单。但都要有这样的过程。完全没有准备的集体上访是没有的。
3、时间上的短暂性。集体上访者采取集体的形式，其目的是大造声势、扩大影响，希望引起检察机关对其所反映问题的重视，以实现他们的目的。但是因为是集体行动，参加集体上访的群众因各自原因不可能长时间支持上访，所以大都采取速战速决的办法，表现为时间的短暂性。
4、处理上的紧迫性和艰巨性。虽然集体访不可能长时间支持，但是它是矛盾激化的表现，而且社会影响不好，如久拖不决，容易造成连锁反应，对社会的安定团结不利。因此，集体访一旦发生，就要及时采取措施解决。集体上访的问题，往往牵涉面广，问题复杂，处理起来非常困难。
任何集体访的发生，不是无缘无故的，它的产生有多方面的原因。根据这几年来到检察机关集体上访的观察、分析，主要原因有以下几点：
1、村级财务的不透明。依照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但1998年11月4日 《村民委员会组织法》公布至今，许多村干部并不按照《村民委员会组织法》的有关规定执行，其中被村民反映最多的就是村级财务问题。按照规定，“村民委员会实行村务公开制度，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督。”而在实际操作中，由于中国长期以来的传统观念，大部分村民委员会成员没有摆脱“村官”意识，认为自己是“官”，不需要接受村民监督，村里的大事无需和村民商量，尤其在村民最敏感的村级财务上，往往大权独揽，一人或几人说了算或没有通过村里的会计、出纳而直接经手管理村里的财务。由于村务的不公开，而村民民主意识的增强，要求参与村务管理的要求越来越强烈，这就与“村官”产生各种冲突，从而导致村民集体访案件的发生，要求检察机关对“村官”们的经济问题进行调查。
2、国有企业改制中的不平衡。随着市场经济的进一步深入，中小国有企业和集体企业都陆续改制成股份制企业或民营企业。各地的企业改制都是由地方政府来实施的，这就使得国企改革始终处于两难的境地：政府放手让企业改制，会导致出资人的缺位，出现内部人控制；政府如果直接参与改制，就会影响到企业的经营自主权，就会形成非市场化的资源配置格局。在当前第一种情况出现的比较多，许多国有或集体企业的原负责人通过改制成了最大的股东或私营企业主，其获得的利益和普通职工所获得的利益相差很大，而且有些企业改制后对原有的职工进行大幅度裁员，导致职工对立情绪，容易酿成集体上访。
3、对某些刑事案件的处理结果不服。检察机关负责对公安机关立案侦查的案件的批准逮捕和审查起诉，有些刑事案件在当地有较大影响，当被害方或犯罪嫌疑人方得知案件已到检察环节，而他们对公安机关的侦查结果不满意，被害方认为公安机关放纵了犯罪或者犯罪嫌疑人方认为被冤枉了，所以就会采取集体上访的形式到检察院反映情况，希望引起重视。
集体访虽然是群众反映自己的意愿和要求的一种形式，但是这种形式多数是矛盾激化的结果，情况复杂，而且其社会效果 消极多于积极。集体访一旦发生，就需要认真对待， 妥善处理，切不可掉以轻心，置之不理，或惊慌失措，放弃原则，以示息事宁人。面对上访群众，控申接待人员一定要沉着、冷静，要采取稳妥的步骤，逐步解决问题。在化解集体访时要注意以下环节：
1、及时接待、稳定情绪、控制局面。做好集体访的接待工作，这是妥善处理集体上访的首要环节。控申接待人员是留给集体上访户的第一印象。接待的好坏对处理效果如何至关重要。在接待工作中，我们要坚持文明接待，热情服务。通过接待不仅要问明来访事由和目的，也要稳定来访群众的情绪；既要对来访群众给予必要的法律服务，又要对来访群众有针对性地进行宣传教育；既要体现对多数群众的尊重，又要对借机煽风点火、言行过激的人给予必要的批评教育和约束。如在接待反映村干部经济问题的集体访时，许多村民并不知晓检察机关管辖范围已发生变化，他们认为只要有贪污挪用情节就必须由检察院受理，这时我们就要耐心向他们宣传最新的法律规定。在实践中，我们印发了有关农村案件管辖范围的法律规定，在村民上访时将这些规定发给他们。村民看后都表示以前不知道法律规定，现在检察机关有针对性地向他们作了法律宣传，他们都感到非常高兴。通过心平气和地向村民讲解法律知识，从而将本来情绪激动的集体上访村民稳定下来，控制了局面。
2、实事求是，正确处理群众所反应的情况。一旦集体访形成，对他们提出的合理要求，符合法律规定中的要坚决依法办理；对其要求部分合理的，要对其不合理部分进行解释，解释时态度要明朗。如涉及管辖权问题时，对反映的情况属于检察机关管辖的要受理，而对属于其他机关管辖的，要向其指明投诉去向。对不属检察机关管辖，但群众仍然要求检察机关受理的，可先受理，并在当时就应向其说明受理后将转有管辖的机关处理。如在当时未说明，则群众会认为检察机关已受理就应将案件一办到底，一旦群众发现检察没有办理，就会有受欺骗的感觉，从而严重影响检察机关的群众心目中的信用。
3、深入调查、掌握事实，了解真相。对受理的案件线索要加强初查力度，摸清集体访的来龙去脉，掌握全面情况和事实真相，这是化解集体访的重要关键关节。俗话说：“没有调查就没有发言权。”对群众集体访反映的情况，在未经调查之前，我们不可轻易草率表态。只有掌握了充分的证据，我们都才对案件有发言权，说出去的话才有说明力。
4、要做好善后工作。对集体访案件，我们要既要合理地解决好实际矛盾和问题，也要恰当地解决好思想上、心理上的矛盾和问题，稳妥地做好集体上访户的息诉工作。做到处理过的集体上访件件有着落，件件有答复，尽量做到件件处理结果落到实处，不留后遗症，从而减少上访老户和越级访的发生。
二、告急访的化解
告急访，是指群众来访反映的问题，可能转化为凶杀、自杀或其他恶性事件发生，群众要求检察机关及时处置的信访。告急访的时效性强，需立即办理的，其涉及的范围十分广泛，有经济、政治安全方面的，也有群众生产、生活中出现的各种紧急情况的问题。对告急访处理不及时，可能造成不良政治影响，或给生产、生活带来损失和危害。因此，对告急访的处理要打破常规，对辖内案件要减少审批秩序，马上向检察长或主管副检察长报告，及时派人处理；对辖外案件要及时采取电话、电传等方式通知有关管辖机关处理。对特别重大问题，要边处理，边向院领导和有关部门报告和反映。例如在2000年，我院接到群众电话举报，反映某个乡镇的镇干部非法拘禁村民，群众现正在围堵镇干部的车辆，整个事件正转向暴力冲突。鉴于情况紧急，控申科一面向检察长汇报，一面到行装科联系车辆。在接到举报到控申科5名干警赶到现场，仅仅用了不到20分钟，和公安110几乎同时到达，及时缓解了现场的冲突，并马上转入案件调查，对违纪的镇干部进行了处理，妥善化解了这次冲突，赢得了当地群众的一致好评。
三、上访老户的化解。
上访老户是指上访人提出的属检察机关管辖的问题，几经处理，本人不服，反复上访时间在二年以上的来访。
上访老户产生的原因较复杂，归纳起来有以下几点：1、有些上访者缺乏法律知识，对检察机关提出过高的要求，在控申部门处理好来访事项并答复来访人后，来访人仍然不服，不断投诉；2、一信多报，同样的内容向同级多个部门或上级多个部门反映，其他部门收到信后又陆续将信转到有管辖权的检察机关；3、有些来访者过于心急，在检察机关受理后还未按规定期限办结，就不停地到检察机关来催办；4、由于某些原因，检察机关没有及时处理好这一上访者的初访，或者根本没有处理。
针对上访老户，化解的途径和方法有：
1、严格依法办案，对属于检察机关管辖的来访事项及时办理，并答复来访人，注意要耐心细致地做好上访人的息诉工作。对上访人仍然不服，可告知其依法向上级检察机关提出申诉。
2、对经查明后，不属于检察机关管辖的来访事项，要向上访人指明正确的投诉方向，引导来访人走其他法律规定的途径解决信访问题，并要尽可能地为其联系好管辖机关。
3、“变通”解决的办法，在不违背政策的前提下，可联合其他有关职能部门，采取行政手段、经济手段、思想政治工作手段 、纪律手段等多种手段“变通”解决。
(作者单位：浙江省温岭市人民检察院)
北海市市级行政事业性收费收缴分离暂行办法
广西壮族自治区北海市人民政府
北海市市级行政事业性收费收缴分离暂行办法
第一条 为了规范收费行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，改善投资环境，加强收费资金管理，根据国家有关法规和政策规定，结合我市实际情况，制定本办法。
第二条 本办法适用于北海市市直行政事业单位(含海城区、银海区公安分局)执收的行政事业性收费与基金(以下简称“行政事业性收费”)的收缴管理。
附税、附价征收的行政事业性收费不适用本办法。
第三条 本办法所称行政事业性收费主要包括：
(一)国家机关收取的行政性收费；
(二)事业单位、社会团体为履行或代行政府职能收取的行政事业性收费。
第四条 行政事业性收费必须依照法律、法规和具有法律效力的规章制度所规定的项目、范围、标准和程序执行。凡不符合国家规定设立的收费项目，都属于乱收费，一律取消。
第五条 行政事业性收费严格执行收支两条线的管理规定，实行开票与资金收缴分离，票款分开的原则，采取银行代收制。
第六条 代收银行应当具备营业网点分布合理，设置统一标识，并在营业时间、服务设施、缴款手续等方面为当事人缴款提供方便。具体代收银行由财政部门会同中国人民银行分支机构共同研究确定，并向社会公布。
第七条 代收银行与财政部门应签订《代理收费协议书》，内容包括：
(一)代收费网点的分布；
(二)代理收费方式；
(三)收费资金划转和对帐；
(四)收费票据的使用；
(五)服务质量要求；
(六)违约责任等其他需载明的事项。
第八条 财政部门应对每个执收单位及收费项目分别确定收费编码，做好收费资金的统计、汇算和核对工作。
第九条 执收单位收费时，应向缴费人明示《收费许可证》、 《收费员证》，并依据《收费许可证》的规定向缴费
人开具《北海市行政事业性收费通知书》 (以下简称《收费通知书》) 缴费人根据《收费通知书》填写《北海市行政事业性收费罚没收入缴款书》 (以下简称《缴款书》)到代收银行办理缴费手续。
第十条 缴费人对收费项目及标准有异议的，应在《收费通知书》开出4日内书面向价格行政主管部门申请复核。价格行政主管部门应在接到申请后7日内将复核结论书面通知缴费人，复核结论与《收费通知书》的缴费金额不一致的，价格行政主管部门应将复核结论同时抄送执收单位和财政部门，缴费人按复核数缴费。
第十一条 代收银行在缴费人缴费时。应审查《缴款书》填写的缴款金额、执收单位编码、收费项目编码等与《收费通知书》是否相符。经审核无误后，在《缴款书》以及《收费通知书》上加盖银行受理印章，同时开具财政部门统一印制的收费票据，一并退还缴费人。
第十二条 执收单位凭加盖银行受理印章后的《收费通知书》和代收银行开县的收费票据，办理相关手续。
第十三条 有下列情形之一的，由执收单位提出申请，经财政部门批准后，可由执收单位直接收取，并自收取之日起2日内上缴财政专户：
(一)单项收费金额在50元以下(含50元)；
(二)不适宜收缴分离的收费项目。
第十四条 执收单位、代收银行必须使用财政部门统—印制的《收费通知书》、 《缴款书》和收费票据。凡违反规定的，代收银行、缴费人有权柜收和拒缴。
第十五条 缴费人应在《收费通知书》限定的时间内按规定的收费标准和缴费金额到代收银行缴费；逾期末缴费的，依法予以相应处罚。
缴费人向价格行政主管部门申请复核，价格行政主管部门已在规定时限内，将复核结论书面通知缴费人的，其缴费时限延长不超过七天。超过延长时限的，依法予以严肃处罚。
第十六条 代收银行应当按照《中华人民共和国国家金库条例》的规定，当日将收费资金分别上缴国库或财政专户，并定期同财政部门、执收单位对帐，以保证收费金额、应收金额、财政专户金额一致。
第十七条 财政部门负责行政事业性收费资金的收缴管理和监督检查。对违反规定柜不执行本办法，截留、挪用收费收入的，应按国务院第281号令发布的《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》予以处理。
第十八条 执收单位应根据《收费通知书》存根、代收银行加盖受理印章的《缴款书》以及财政部门提供的收费收入对帐单，建立收费台帐，并在规定的时间内向财政部门报送收费项目收入报表。
第十九条 缴费人确因不可抗力因素或其他特殊原因难以履行缴费义务，需要减免收费的，应提出书面申请，由执收单位签署意见，报财政部门审批；减免数额超过5万元的，应报本级人民政府批准；未经批准，执收单位不得自行减免。
第二十条 代收银行应严格履行代收协议所规定的义务。对不履行代收协议规定义务的代收银行及代收网点，由确定代收银行的部门取消其代收资格。
第二十一条 财政、物价、监察、审计等部门要按照各自的职责，加强对行政事业性收费收缴工作的检查、审计和监督。
第二十二条 本办法所称执收单位是指根据国家有权机关批准，实施行政事业性收费的国家机关、事业单位和社会团体。
第二十三条 本办法所称缴费人是指承担缴费义务的公民，法人和其他组织。
第二十四条 北海市财政局可根据本办法的规定，制定行政事业性收费收缴分离的有关实施规范。
第二十五条 本办法由北海市财政局负责解释。
第二十六条 本办法自2001年5月1日起施行。本办法施行前我市有关行政事业性收费的管理规定与本办法规定不一致的，以本办法为准；法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第二十七条 北海市所辖县、区行政事业性收费收缴分离工作可参照本办法执行。
北海市财政局 北海市监察局 北海市物价局
北海市审计局 中国人民银行北海市中心支行
二００一年五月十一日
